13. Rechtmatigheid

Inleiding

De accountant voert ten behoeve van Provinciale Staten een controle uit op de provinciale jaarrekening. De accountantscontrole gaat naast de getrouwheid (juiste weergave van de cijfers) in op de rechtmatigheid (zijn de baten, lasten en balansmutaties volgens de geldende regels tot stand gekomen). De rechtmatigheid wordt getoetst aan de hand van het Normenkader Rechtmatigheid. Een aanvullend toetsingscriterium in het kader van de rechtmatigheid betreft de begrotingsrechtmatigheid. Bovengenoemde onderwerpen zullen hierna verder worden toegelicht.


Normenkader Rechtmatigheid

Er zijn binnen de provincie diverse kaders aanwezig die (kwaliteits)eisen stellen aan de interne controle.

Naast de provinciale kaders, is de wet- en regelgeving in de Provinciewet, artikel 216 en 217, van belang. Hierin is geregeld dat Provinciale Staten bij verordening regels vaststellen voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole richt zich vooral op financiële rechtmatigheid: de mate waarin de belangrijkste door het bestuur uitgevoerde financiële beheershandelingen in overeenstemming zijn met de hiervoor geldende regels. De jaarlijkse rechtmatigheidcontrole door de accountant moet Provinciale Staten in staat stellen om het gevoerde financieel beheer te beoordelen.

Het Normenkader omvat de relevante wet- en regelgeving (zowel Europees, nationaal als provinciaal) voor de belangrijkste processen met financiële consequenties. Deze processen zijn: Verwerven en aannemen (inkopen, aanbesteden, prestatielevering en factuurbetaling), Verstrekken en vaststellen subsidies, Genereren van inkomsten (onderdeel subsidiebaten en overige opbrengsten), Instandhouden Bedrijfskapitaal (onderdeel salarissen en betalingsverkeer) en Planning en Control (onderdeel begrotingsuitvoering). Provinciale Staten hebben Gedeputeerde Staten opgedragen het Normenkader Rechtmatigheid periodiek te actualiseren. Op 22 november 2016 hebben Gedeputeerde Staten de meest recente versie van Normenkader Rechtmatigheid vastgesteld.


Interne Controle 2016

Reguliere interne controles

De interne controles over 2016 zijn door het cluster Administratieve Organisatie en Interne Controle (AO/IC) uitgevoerd conform het door Gedeputeerde Staten in december 2015 vastgestelde Concern Interne Controle Plan 2016. Met dit plan hebben Gedeputeerde Staten invulling gegeven aan artikel 10, lid 1, van de Financiële verordening. Hierin is opgenomen dat Gedeputeerde Staten jaarlijks zorg dragen voor de interne controle op de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen.

De in 2016 uitgevoerde interne controles zijn voornamelijk op een procesgerichte wijze uitgevoerd, eventueel aangevuld met gegevensgerichte of systeemgerichte controlewerkzaamheden. Bij een procesgerichte controle wordt gebruik gemaakt van de aanwezige controlemomenten (beheersmaatregelen) die al in de verschillende bedrijfsvoeringprocessen aanwezig zijn. Er wordt een oordeel gegeven over de opzet, het bestaan en de werking van die beheersmaatregelen die de belangrijkste financiële risico's in de processen afdekken. Deze beheersmaatregelen moeten er voor zorgdragen dat risico's die een financiële onrechtmatigheid, onjuistheid of onvolledigheid kunnen veroorzaken voldoende worden afgedekt. Bij een systeemgerichte controle wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de aanwezige controlemomenten (beheersmaatregelen) die zijn geïmplementeerd in de geautomatiseerde systemen binnen de verschillende bedrijfsvoeringprocessen.

De volgende interne controles zijn in 2016 uitgevoerd:

  1. Verwerven en aannemen (Inkopen, aanbesteden, prestatielevering en factuurbetaling, grondadministratie);

  2. Verstrekken en vaststellen subsidies;

  3. Genereren van inkomsten (onderdeel Subsidiebaten en Overige opbrengsten);

  4. Instandhouden bedrijfskapitaal (onderdeel Betalingsverkeer);

  5. Instandhouden bedrijfskapitaal (onderdeel Salarissen);

  6. Planning en Control (onderdeel Begrotingsuitvoering).

Naast de hiervoor genoemde interne controles is in 2016 ook een zogeheten EDP-audit (Electronic Data Processing) uitgevoerd. Hierbij worden gedurende het jaar diverse controlewerkzaamheden uitgevoerd om een oordeel te vormen over de betrouwbaarheid en de integriteit van de geautomatiseerde omgeving van de organisatie.

Naar aanleiding van de in 2016 uitgevoerde interne controles zijn met de proceseigenaren en het management afspraken gemaakt om de opzet, bestaan en werking van de processen en beheersmaatregelen, waar nodig, verder te verbeteren.


Aanvullende interne controles

Naast de reguliere interne controles is in 2016 ook een aantal aanvullende interne controles uitgevoerd. De aanleiding om deze controles uit te voeren kan divers zijn. Zo kunnen bestuur en management een verzoek doen voor de uitvoering van een bijzonder onderzoek; kan de accountant adviseren om bepaalde onderwerpen nader te onderzoeken of geven ontwikkelingen in de externe omgeving aanleiding om dergelijke controles te initiëren. De in 2016 uitgevoerde aanvullende interne controles hebben vooral betrekking op de verdere verbetering/uitbreiding van de bestaande interne controles en het reageren op externe ontwikkelingen. De belangrijkste aanvullende interne controles die in 2016 zijn uitgevoerd zijn:


Lonen en salarissen

Door diverse wijzigingen binnen de afdeling Personeel & Organisatie, zowel in de structuur van de afdeling, in de managementaansturing, als in de processen die zich binnen de afdeling afspelen, waren de processen die binnen deze afdeling in gebruik waren, ook in 2016 niet of niet meer volledig in overeenstemming met de werkelijkheid. Hierdoor was het uitvoeren van een procesgerichte verbijzonderde interne controle op het proces Salarissen over het boekjaar 2016 niet mogelijk. Het cluster AO/IC heeft daarom, in afstemming met de accountant, besloten ook in het boekjaar 2016 deze interne controle op een gegevensgerichte wijze uit te voeren.


Grondadministratie

In 2015 is een werkinstructie opgesteld die moet voorzien in een juiste, tijdige, volledige en rechtmatige verwerking van de grondmutaties. Deze instructie is met ingang van 2016 in gebruik genomen. In overleg met de accountant is besloten om de grondmutaties van 2016 integraal te controleren op de aspecten tijdigheid, juistheid, volledigheid en rechtmatigheid. Dit, vanwege het feit dat de omvang van het aantal mutaties beperkt is en het totaalbedrag dat betrekking heeft op deze mutaties materieel is.


Horizontaal toezicht

In 2016 is het proces van het in kaart brengen van de fiscale risico's voor wat betreft de omzetbelasting en de loonbelasting afgerond. Daarnaast is geïnventariseerd of er binnen de relevante processen voldoende beheersmaatregelen aanwezig zijn om deze fiscale risico's af te dekken. Waar nodig zijn nieuwe/aanvullende beheersmaatregelen geïmplementeerd. In de eerste helft van 2016 is een interne controle uitgevoerd op de verwerking van de omzetbelasting in de inkoopfacturen en zijn verschillende inhoudelijke controles uitgevoerd op de loonbelasting. De wijze waarop deze controles moesten worden uitgevoerd is afgestemd met de Belastingdienst. Bespreking van de uitkomsten van deze werkzaamheden met de Belastingdienst heeft eind 2016 plaatsgevonden. In de brief die de Belastingdienst naar aanleiding van dit gesprek heeft opgesteld staat vermeld dat "de provincie Zuid-Holland hard heeft gewerkt om haar fiscale beheersing te versterken, interne monitoring middels een steekproef te implementeren, mogelijke fiscale risico's in vooroverleg af te stemmen en mee te werken aan derdenonderzoeken. Wij zijn daar intensief bij betrokken geweest en zijn zeer te spreken over de wijze waarop provincie Zuid-Holland ons daarin meeneemt, laat bijsturen en fouten corrigeert."

Naast omzetbelasting en loonbelasting heeft de provincie ook te maken met vennootschapsbelasting. Met ingang van 2016 is nieuwe wetgeving in werking getreden waarin wordt voorzien dat overheidsbedrijven die economische activiteiten ontplooien op dezelfde wijze aan de regels met betrekking tot de vennootschapsbelasting moeten worden onderworpen als private partijen. In 2016 heeft de organisatie het onderzoek naar de mate waarin de provincie zich bezig houdt met economische activiteiten afgerond. De resultaten van dit onderzoek wijzen uit dat dit in beperkte mate het geval is. Afstemming met de Belastingdienst van de uitkomsten van dit onderzoek heeft plaatsgevonden.


Accountant

Op 29 juni 2016 hebben Provinciale Staten Deloitte als de nieuwe huisaccountant van de provincie Zuid-Holland (PZH) aangewezen. Met ingang van augustus 2016 is Deloitte gestart met het uitvoeren van haar werkzaamheden. De accountant volgt hiermee PricewaterhouseCoopers op die in de afgelopen acht jaren de controle van de jaarrekening van de PZH heeft uitgevoerd. Een andere accountant betekent ook een andere manier van kijken naar de bestaande organisatie. De eerste werkzaamheden die de accountant uitvoert bij een nieuwe klant bestaan hoofdzakelijk uit het inhoudelijk kennismaken met de belangrijkste onderdelen en processen van de organisatie. Dit is dan ook de reden dat Deloitte in de maand september 2016 gestart is met het verzamelen en analyseren van relevante informatie die weergeeft hoe de opzet van de organisatie van de PZH is geregeld, wat daarbinnen de belangrijkste processen zijn en welke beheersmaatregelen aanwezig zijn binnen deze processen om de belangrijkste financiële risico's af te dekken. In de managementletter 2016, die door Deloitte in november 2016 is opgesteld, concludeert de accountant dat "uit deze eerste beoordeling van de opzet van de processen geen significante leemtes in de interne beheersing zijn geconstateerd." Een meer gedetailleerde analyse hiervan is door Deloitte begin 2017 (januari/februari) uitgevoerd. Hierbij is vooral gekeken naar de door de organisatie uitgevoerde verbijzonderde interne controles en de werking van de in de provinciale organisatie ingerichte controls. In het geval deze analyse hiertoe aanleiding geeft zal de accountant zijn bevindingen hierover opnemen in het accountantsverslag behorende bij de Jaarrekening 2016.


Ontwikkelingen voor 2017

Naast de reguliere interne controles zal ook in 2017 een aantal aanvullende interne controles worden uitgevoerd. De belangrijkste hiervan zijn:

Lonen en salarissen

Zoals aangegeven waren de processen binnen de afdelingen Personeel & Organisatie in 2016 niet of niet meer volledig in overeenstemming met de werkelijkheid. In 2016 is veel aandacht besteed aan het verbeteren van deze processen. Verder zijn verschillende maatregelen genomen om de juistheid, volledigheid en de rechtmatigheid van de salarismutaties nog meer te kunnen waarborgen. Deze procesoptimalisatie wordt begin 2017 afgerond waarmee alle processen geactualiseerd en geïmplementeerd zullen zijn.

Op 1 januari 2017 is de organisatie overgegaan op een nieuw personeels- en salarissysteem. De onderliggende processen zijn hierop aangepast, waarbij nadrukkelijk rekening wordt gehouden met het opnemen van beheersmaatregelen in deze processen die noodzakelijk zijn om (financiële) risico's te voorkomen. AO/IC is in beperkte mate betrokken bij deze transitie. Zo zal AO/IC het bestaan en de werking van de beheersmaatregelen binnen de applicatie toetsen en in beperkte mate gegevensgerichte werkzaamheden uitvoeren om de juistheid en de volledigheid van de data te testen. Daarnaast zal AO/IC in overleg met de accountant, nagaan in hoeverre het uitvoeren van een EDP-audit op dit nieuwe systeem noodzakelijk is. Dit, om nog meer zekerheid te verkrijgen over de betrouwbaarheid van dit systeem.


Horizontaal toezicht

Nadat in 2016 door de Belastingdienst is vastgesteld dat de kwaliteit van de interne beheersing, voor wat de fiscale risico's betreft, voldoet, is het van belang dit met ingang van 2017 te consolideren. In de eerste plaats, omdat de organisatie zelf het belang onderkent om structureel fiscaal 'in-control' te blijven. Daarnaast zal de Belastingdienst jaarlijks toetsen of de kwaliteit van deze interne beheersing nog steeds voldoet aan hun normen. Om consolidatie van deze kwaliteit van het interne beheersing te monitoren wordt door het cluster AO/IC in 2017 een drietal verbijzonderde interne controles uitgevoerd op de drie belangrijkste belastingcategorieën (omzet-, loon- en vennootschapsbelasting). Voor zover mogelijk zullen deze controles op een procesgerichte wijze worden uitgevoerd, waarbij zal worden gekeken naar opzet, bestaan en werking van de belangrijkste fiscale beheersmaatregelen binnen de verschillende processen. In het geval een procesgerichte controle niet mogelijk is zullen gegevensgerichte werkzaamheden worden uitgevoerd.


Begrotingsrechtmatigheid

Bij rechtmatigheidscontrole vormt het begrotingscriterium een belangrijk aanvullend toetsingscriterium. Financiële beheerhandelingen die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en de hiermee samenhangende programma's. Volgens het BBV dienen de afwijkingen tussen begroting en de jaarrekening goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen en te worden toegelicht. Door het vaststellen van de jaarrekening door Provinciale Staten worden de desbetreffende uitgaven alsnog geautoriseerd. Het gaat hier om overschrijdingen waarbij Gedeputeerde Staten bij het doen van de uitgaven binnen het door Provinciale Staten uitgezette beleid zijn gebleven. Het is in zijn algemeenheid niet de bedoeling dat de onafhankelijke accountant deze overschrijdingen betrekt bij de beslissing of al dan niet een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven.

De afwijkingen die gedurende het jaar 2016 al bekend waren, zijn door Gedeputeerde Staten tijdens het jaar in de vorm van begrotingswijzigingen aan Provinciale Staten voorgelegd. Afwijkingen waarvoor dit niet meer mogelijk was, zijn conform het BBV in de jaarrekening per programma toegelicht.